上海城镇养老保险基金自1999年首次出现当年收不抵支的情况后，进入了连年收支赤字并不断扩大的局面。城镇养老基金缺口的不断扩大，实现社保资金可持续发展，仅主要靠财政投入显然已捉襟见肘，需要有新的思路和举措，作“顶层设计”。

分析上海社保资金不可持续的原因，一方面，现有“以新人养老人”的制度安排不可持续，并抬高了城市商务成本。从1993年上海试行养老保险改革以来十五年的情况来看，参保缴费人数1993年为397.9万人，2007年达到458.6万人，为1993年的1.15倍，年均递增仅为1.0%，近年来参保缴费人员规模更是基本处于增长停滞的状态；而离退休人数逐年增加，1993年为165.0万人，2007年达到310万人，为1993年的1.88倍，年均递增4.6%，大大高于参保缴费人员的增长，且近年来退休人员规模有加速增长的趋势。因为历史原因，上海城镇养老金是实行“新人养老人”的政策设计，目前上海城镇养老保险的缴费率（加上住房公积金）企业和个人分别为43%和18%，其中城镇基本养老保险缴费率是22%，远高于全国有关规定的20%的标准。

另一方面，城市人口老龄化加速和养老金发放水平逐年提高等因素，客观上也加大了城镇养老保险资金的缺口。上海市从1979年即率先步入老龄化社会，此后老龄化程度不断加深，老龄化比例进一步提高，2004年上海户籍人口中60岁及以上老年人口比例为l8.5%，而到了2007年末已快速增长到20.8%，老龄化水平远远居于全国前列。人口老龄化的提高，上海城镇养老保险缴费人数对退休人员的赡养比逐年下降，2001年为1.85、2004年为1.72、2007年为1.48。与此同时，全市养老金平均水平较大幅度增长，远超过上海物价增长水平，1993年上海养老金平均水平为267元，1998年为554元，2007年达到1313元，为1993年的4.92倍，年均递增12.1%。

从上海的实际情况看，解决社保资金缺口问题，不能简单地靠提高缴费率来解决，现行的以“新人养老人”运行模式也不合理，否则，上海的商务成本将不断攀升，这将严重影响上海的经济发展活力和优势；同样，主要依赖政府财政收入补充养老基金缺口的方式，又会挤占其他公共支出让财政背上沉重的包袱。总之，妥善解决好养老基金缺口是事关上海可持续发展的大事，需要集聚社会各方智慧，群策群力。

中央“十二五”规划《建议》提出，要“健全国有资本经营预算和收益分享制度”。上海市委“十二五”规划《建议》中提出，要“促进社保基金可持续发展，探索建立国资、财政、土地收益等多元投入的社保筹资机制”。这些为拓宽社保资金可持续发展的思路指明了方向。我们认为，实现上海社保金可持续发展，需加快落实国资收益补充社保资金的制度设计和配套政策。当然，要实现上海社保资金可持续，需要将国企老职工历史欠债和养老基金良性循环作适当区分，需要探索建立多元投入特别是国资经营收入和转让收益补充社保资金的机制，需要拓宽投资运营的空间和手段分享经济发展的红利，多策并举。为此，我们建议：

1、以国资收益补充社保金是必要可行的，也是非常紧迫的。通过国资收益补充社保资金缺口，是国企获得发展后回报社会的需要，也是实现其国有资本社会属性的题中之义。在这方面，国家社保基金的探索已走在了前面，面临养老资金巨大支付压力的上海也应先行先试。

2、要把国资收益补充社保资金作为制度安排来加以落实。当前，上海正在加快实施国资国企改革市场化、开放性重组和整体上市，这为国资收益补充社保资金提供了可能。建议市有关部门加强顶层设计，从制度层面上加以落实。我们认为，以国资收益补充社保金不是简单地分钱分物，要有统筹安排，循序渐进。如建议地方市属国企部分国有股权先依规划转至社保资金，促进国有股权和治理结构多元化，并研究社保资金管理机构代表直接参与国企董事会的可能性。同时，建议进一步研究需国家和市相关部门支持配套的政策。

3、要探索社保资金保值增值的市场化运作机制。资金的保值增值是社保制度可持续发展的基础。长期以来，地方社保资金仅限于银行存款和购买国债，投资增值渠道单一。由于银行利率较低，在通胀加剧的情况下，地方养老基金因只能投资于银行存款和国债已出现了明显的负回报率，导致资金增值缓慢甚至出现亏损从而进一步影响其支付能力。建议借鉴国际经验，在如何引入社会专业机构参与社保资金投资运营方面加大探索力度。

（作者为上海国有资本运营研究院专家委员会专家）