十六省市地方国资改革方案比较

上海国有资本运营研究院课题组  

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自上海2013年12月17日率先出台国资改革意见以来,截至2014年8月底,全国已有包括上海、北京、广东、天津、重庆等在内的16省(市)公布了地方国资国企改革方案。2014年6月至8月为各地改革方案发布的集中时段,共有10个省(市)在此期间发布;从地域分布看,主要集中在华东、华北、西南、西北等片区。

 改革目标各有侧重

从各省市国资改革目标看,地方政府均具有较强的改革意愿与积极性,围绕地方经济发展规划,从对国有资本的功能定位出发,因地制宜,清晰地提出了到2020年国资国企改革的主要目标、路线图和进度指标,增强了改革的可操作性和执行力。

从改革目标的构成看,16省市均提出了要实现以“管资本为主”的国资监管体制的转变。提出建立健全现代企业制度的有15个省市;提出发展混合所有制经济的有14省市,提出优化国资布局结构的有14个省市。上述三方面要点,基本成为各地改革方案的标配。此外,上海、江西、湖南、重庆、甘肃等5省市还明确提出建立几家具有国际竞争力的大型企业集团的改革目标。

不同地区国资国企改革的核心主题,均围绕“释放企业活力”展开行动,但在具体侧重上存在一定差异。例如,北京更加强调围绕首都功能定位进行国有资本的优化配置,提出到2020年,80%以上的国资集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域,其中特别提出:城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本占到国有资本总量的60%以上,国有资本证券化率力争达到50%以上。上海更加偏重于引领产业发展和培养具有国际竞争力的先进企业,提出到2020年,80%以上的国资集中到战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业,形成2-3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司;5-8家全球布局、跨国经营的跨国集团;8-10家全国布局、海外发展、整体实力领先的企业集团。

 

改革热点层出不穷

地方改革方案的内容,从微观层面看,主要集中在发展混合所有制经济、实施分类管理、建立健全现代企业制度;从宏观层面看,则多注重优化国资布局结构、完善国资监管体制等方面。下面即针对此五方面,对各地方案做全方位的对比和解读。

(一)发展混合所有制经济

十八届三中全会赋予混合所有制经济前所未有的重要地位:国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。地方国资改革意见中,均对混合所有制的政策导向、行动计划和实现形式加重笔墨,并进行了具体部署和筹划。

一是政策导向上,积极探寻发展混合所有制的领域、比例和路径。在推进股份制、投资主体多元化的产权制度改革中,分别围绕国有资本增量发展、分类设置国有股权比例、引进战略投资者以及提升国有资产证券化等方面进行了详细部署,也有部分省市提出了要引导非国有资本进入公共领域以及国有资本投资非公领域的政策措施。

二是在行动计划上,明确实施步骤、程序和时间表。已出台改革方案的16个省份中,有一半的省份明确了发展混合所有制的时间表和目标。如上海提出,除了国家政策明确必须保持国有独资的,其余企业在3-5年内实现股权多元化;重庆提出通过促进股权多元化,推动国有资本与其他社会各类资本融合发展,改制上市,改组或组建国有资本投资公司、运营公司以及加大重大项目投资开放力度五种方式,在3-5年内将三分之二的国企发展成混合所有制,并计划用3-5年左右推进20家重点国企整体上市,80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化;广东提出到2020年省属企业资产证券化率由现在的20%上升到60%,2017年混合所有制企业户数比重超过70%;江西提出5年左右使70%左右的国企发展成为混合所有制经济;湖南提出到2020年竞争类省属国有企业资产证券化率达到80%左右等。

三是在实现形式上,强调因地制宜、敢试敢闯。大部分省市均提出了以发展员工持股、整体资产或核心优质资产上市,以及引入或设立股权投资基金等多种形式,但因各省市的国资质量、布局结构的现状特征和基础条件各不相同,在具体的操作方式上,呈现出了差异化特征。

(1)多数省市都把国有企业的开放式改制重组,作为深化改革的“重头戏”,而在改制重组方式和保障措施上,根据各地实际存有差异性。如天津和四川均提出了按照产业相近、行业相关、主业相同的原则,通过合并、划转、并购等多种方式,推进国有企业重组;广东提出了按照资产同质、经营同类、产业关联的原则,推动国有企业资产重组;湖南省提出了设立省属国有企业重组整合专项资金,支持企业之间进行重组整合;重庆市提出了对国有企业改制重组中的资产评估增值、债务重组收益、产权权属转移等涉及的税费等,按有关规定给予优惠办理。

(2)各省市改革方案大部分都以资本证券化作为整体上市或核心资产上市的主要实施路径。而在资本证券化的具体操作方向上,则呈现出各省市的地方特色,如江西省提出支持创新型、成长型国企在全国中小企业股份转让系统挂牌;广东省提出了依托多层次资本市场,推动国有资产资本化、国有资本证券化等。

(3)员工持股是建立出资者、管理者和劳动者利益共同体的实践途径。多省市改革方案均有涉及,且大部分省市均指明了员工持股的范围为企业技术和管理骨干等关键岗位员工。对于员工持股的具体方式,湖北省提出了应允许员工个人出资入股,或以投资公司、股权信托、有限合伙企业等方式持股;江苏省提出了职工持股可不搞平均分配,应该按照自愿持股原则,并根据持股人对企业的影响和贡献确定。

(4)引入基金进行产权制度改革,是发展混合所有制经济的创新举措。诸改革方案中只有部分省市在资本构成方面就国资与非公领域的合作进行相关的指引,如山东省提出了鼓励国有资本和非国有资本共同发起设立基金,投资发展前瞻性战略产业;北京市和湖南省均提出了鼓励国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等各类资本共同设立股权投资基金。此外,也有省市提出了特性鲜明的基金设立方案,如广东省提出了探索以“母基金+子基金”等模式设立国有资本投资基金,以国有资本为引导,多渠道、多形式吸纳非国有资本。

(5)引入战略投资者,此方面提及的省市相对较少。已经明确提出战略投资者的省市,比较典型的发展思路大致为两类:一类是通过引入战略投资者,支撑地方国有企业的改制重组,如湖北省提出的通过引进战略投资者、股权置换、项目合作、改制上市等多种形式,实现国有企业投资主体多元化;另一类是通过引入战略投资者,提升地方国资国企的整体实力,如江西省提出的引进战略投资者,实现做大做强,促进先进制造业、高端服务业的发展。

(二)深化国企分类监管

分类监管的核心,是在厘清政策性业务与竞争性业务基础上,通过有效监管提高国有资本的效益或效率。

由于各地国有资本现状的差异性较大,很难有统一的分类标准。国企分类和分类监管方法可以在改革实践中积极探索,只要能紧密结合地方国资的实际情况、准确定位国有资本的战略功能,有利于国企发展和国有资本实现保值增值,就是有效的分类和分类监管办法。从已公布方案的各省市中,大部分均对企业功能进行了划分,有11个省级方案按照公共服务类、功能类、竞争类三个标准划分。

在分类监管方面,上海的改革方案进行了较为明晰的界定:竞争类企业以市场为导向,以企业经济效益最大化为主要目标,兼顾社会效益,努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业;功能类企业,以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标,兼顾经济效益;公共服务类企业,以确保城市正常运行和稳定,实现社会效益为主要目标,引入社会评价。功能类和公共服务类企业,按照市场规则,提高资源配置效率和公共服务能力。企业分类可动态调整。

北京的改革方案则将国有企业分为城市公共服务类、特殊功能类和竞争类,北京市属国有企业主要功能以提供公共产品和负责完成保障性任务为导向,体现了地方国有资产部署的重点——突出服务于建设首都经济圈的战略目标。

湖南用“公益类企业”代替了“公共服务类企业”,而它定义的“公益类”则更广泛,主要是指重要民生领域企业,同时还把投资运营平台纳入到“功能类企业”,这显然也体现了国资布局的战略重点。

重庆用“功能要素类”代替了“功能类”,它将以金融服务、要素交易、投融资为主业的国企划分为功能要素类企业,不仅具有很强的地方特色,也体现了地方政府对促进生产要素市场化改革的积极姿态。四川方案仅划分为竞争类和功能类两种类型,广东方案则划分为准公共性、竞争性,而山西、山东、湖北等三个省市均未对国企性质做出区分。不过,这几个省份均提及了“分类监管”的清晰思路:山西提出要研究界定国企功能定位,探索实行分类监管,推动国有企业实现经济效益和社会效益的有机统一、均衡发展;湖北明确提出国有资本进退有序的策略,即对公共服务类企业,保持国有资本控股地位;对其他企业可灵活掌握国有股比例,根据需要适时进退,不要求国有控股,有的甚至可以全部退出;山东则在配套政策措施中明确指出要研究制定省属国有企业分类管理办法。

(三)建立健全现代企业制度

各省市主要从规范法人治理结构、推进市场化选人用人及完善长效激励约束机制等方面,对推进现代企业制度进行了具体部署。相关具体措施归纳如下。

(1)规范法人治理结构。各省市国资改革意见基本趋于一致,共性特征“协调运转、有效制衡”表现为:分类加强董事会制度建设,发挥董事会专门委员会治理功能,对已进行规范董事会建设的企业,进一步依据《公司法》落实董事会业绩考核、薪酬管理、经营者选聘等职权,积极推进外部董事制度,其中竞争类企业全面推行外部董事占多数的配置制度等。个性特征表现为:上海、湖北、甘肃明确提出了探索确立法定代表人在公司治理中的中心地位;上海、甘肃等省市提出要建立外派财务总监制度;江西、湖南、重庆等省市提出了建立董事会责任追责制度;北京、天津等省市则提出了对混合所有制企业依法提名董事、监事人选等。

(2)推进市场化选人用人。根据分类分层改革的思路,推行企业领导人员“任期制契约化”管理、合理提高市场化选聘比例、逐步试行职业经理人制度,建立健全国有企业领导人员能上能下、员工能进能出的选人用人制度等三项制度改革也再次成为本轮改革的重点。

具有新意的是:广东提出了新设企业的高级管理人员和新增高级管理人员原则上将实行市场化选聘;重庆提出了要探索混合所有制中国有股东代表的选任新机制,建立以岗位为基础的市场化选人用人机制;湖南、四川等省市在企业领导人员续聘方面明确提出要以业绩考核为导向,建立并完善国有企业领导人员退出机制;广东省则明确提出因非政策性或非不可抗力因素造成企业连续3年新增亏损的,调整企业主要负责人岗位;因经营失误造成连续3年新增亏损的,对企业主要负责人予以免职、解聘。

(3)完善激励约束机制。各省市改革方案均提出要按企业分类实施差异化的激励机制,其中国有控股上市公司探索要素参与分配,实施股权激励或激励基金计划;人力资本密集的高新技术和创新性企业,实施成果入股和专利奖励等;竞争类非上市公司探索增量激励等;功能类和公共服务类企业在完成重大任务后,实施专项奖励等。

广东作为市场化改革的前沿阵地,提出的绩效量化定比分配激励机制,具有很强的操作性。鼓励企业探索与经济增加值紧密挂钩的任期激励和长效激励途径,其中竞争性企业在扣除非经营性收益后,净利润增长连续三年超过30%的,可给予经营管理和业务骨干团队不超过新增净利润30%的奖励,并择优选取40-50家二级及以下企业开展体制创新试点,力争到2017年,省属竞争性企业基本建立规范的长效激励制度。

同时,各改革方案还提出要建立健全与长效激励机制相配套的业绩挂钩、财务审计和信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制。

(四)优化国资布局结构

各省市国资改革方案均对国有资本存在的重点领域、产业类别和结构比例等进行了明确的规定,总体方向是推动国有资本从传统产业向现代服务业、先进制造业、战略新兴产业等集中;促进国有资本流向民生公益保障、基础设施建设等领域;同时,加快劣势企业与低效资产的退出。

此外,在此轮改革中,多数省市对国资集聚的比例也有明确的规定,如上海、江苏、江西、北京、重庆等8个省份不约而同地提出要将80%的国资集中在重点领域;天津更是指出到2017年底,天津90%的国有资本要聚集到重要行业和关键领域,国有资本布局聚集在40个行业左右。但是,结合当地国资的实际情况,各地国资布局重点又都有所侧重。

如上海就明确提出国资应当重点发展新能源汽车、高端装备、新一代信息技术、新能源等在本地有一定基础和比较优势的战略性新兴产业;北京则提出鼓励国有资本投入到文化创新、新兴服务等领域,构建“高精尖”的经济结构;天津则提出,要推动国有资本向现代制造业、现代物流、金融、战略新兴产业集中,优化国资在基建、能源保障、民计民生等领域的配置;广东提出要推动国有资本更多投向基础性、公共性、平台性、资源性、引领性等重要行业和关键领域以及未来可能形成主导产业的行业;湖北鼓励国有企业参股前景好、盈利能力强的民营和外资控股项目,并主动进入科技型中小企业和创投领域;山东提出推动国有资本向重要矿产资源领域聚集,同时推动市场化开放式重组整合,关闭破产长期停产、停业企业;四川提出要重点推进交通运输、能源水利、医药化工、建筑地产、商业、旅游等领域的企业重组,推动产业资本和金融资本融合发展;江西提出要推动企业以技术创新和“两化”融合带动企业转型升级,引导企业加大研发投入,建设技术中心、重点实验室等研发机构,实现国有资本向价值链、产业链高端延伸等。

在优化国资布局过程中,三中全会《决定》提出,要“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。据此,上海、江西、北京、天津、广东、重庆、四川等省市均吸纳了三中全会的精神,提出了要改组或组建国有资本投资或国有资本运营公司的设想,并明确了国有资本投资公司主要是以有条件的国有企业改组而来,以投融资和项目建设为主,通过实业投资来拥有股权;国有资本运营公司则主要通过划拨现有国企股权组建而来,主要通过重组、整合、进入、退出、上市、引入战略投资者等方式,来调整国有经济布局、优化国有资本结构。各国资改革方案都将投资/运营公司作为连接国资监管机构和国有企业的重要中间架构和实现以“管资本”为主的重要工具,同时发挥国有资本流动配置的营运功能,以配合国有资本布局结构调整,并通过市场化运作,提高国有资本配置效率和资产质量,此举极具创新性和挑战性。

据悉,上海的两大平台——上海国际和上海国盛已进入了实质性的运作阶段;广东的广州国资发展控股有限公司的组建方案也得到了市委常委和市政府常务会议的审议通过,近期也将挂牌。

  (五)完善国资监管体制

新一轮国资国企改革的显著特点是以国资改革带动国企改革,国资监管机构转向以“管资本”为主履行职责,也在诸改革方案中得以体现。梳理各省市国资改革方案,均提出要从监管体制、监管方式方面做出重大调整。

(1)理顺国资监管体制。以“管资本”为主加强国有资产监管,推进经营性国资集中统一监管,以产权为纽带,重点聚焦在资本的投向、有序流动和投资回报等方面,对国资监管部门依法履行出资人职责提出了新的挑战。其中,上海提出要推进产融结合,加快各类资本优化配置,履行资产收益、选择管理者和参与重大决策等出资人职责;北京提出要着重围绕关系出资人权益的重大事项和履行出资人职责的重点环节来优化监管职能;广东则提出要从管企业为主向管董事会为主转变;山东提出要实现国资监管机构对各行业部门目前的经营性国资、事业单位形成的经营性国资及非经营性转经营性国资的集中统一监管。

(2)完善国资监管方式。以公司章程为载体,如何准确制定国资监管部门的权利清单,成为改革新亮点。国资监管部门履职职责要重点聚焦在企业战略、发展目标、治理结构等方面,逐步减少审批事项,切实落实企业自主经营权。其中,在混合所有制监管方面,重庆、北京、江苏明确提出,对国资股权和债权权益合并低于50%的企业不再简单套用国有及国有资本控股企业的监管制度,可以按照市场化方式管理;山东、湖北、四川明确提出要探索建立出资人监管事项的清单管理模式,以明确各自的职责和权限。山西则提出要通过股东代表行使表决权和委派董事、监事等方式,履行出资人职责。

(3)提高国资收益上缴比例。要合理确定红利收缴比重,明确新增国资流量的投资方向。上海、山东、北京、广东等省市均明确提出要逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,到2020年提高到30%;此外,江西则提出2018年国资收益上缴要达到30%;重庆更是提出2017年国资收益比例就要达到30%。同时,各省市国资收益用途也有所区别:其中北京、重庆、广东、山西、湖南等省市明确指出国资收益原则上用于保障和改善民生;上海则提出,国资收益按照产业调整发展、基础设施建设和民生保障各占三分之一支出;湖北则提出国资收益预算适当向国有资本运营平台倾斜;天津、山东则提出国资收益要部分用于充实社保基金的设想。

改革顶层设计和配套细则要尽快推出

总的来看,目前国资国企改革形成了良好的氛围,各方都对国资改革充满了期待,央企与地方政府也有较好的响应,大家普遍认识到,国企在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位,是国民经济的重要支柱。当前是加快推进国企改革步伐的好时机,既利于短期稳增长,又有利长远调结构。同时,各地方案也呈现出一个非常明显的特征,就是国资国企改革没有终极模式,必须结合当地实际进行,比如北京特别强调首都功能定位;上海着重突出产业化引领、国际化发展,广东则积极引入市场机制,大力探索混合所有制的实现方式,这些都是结合当地区域经济发展定位而提出的改革重点。

但是,另一方面,由于中央关于国资国企改革的总体意见和相关配套政策尚未出台,各地在推动改革措施落地过程中,更多的还是以试点探索和个体突破为主,大规模整体推进仍然面临不小的困难,主要体现在:

一是如何界定管资本为主背景下国资委的角色和定位。国资委如何授权或放权,授权或放权的内容和范围,国资委行使职权的权力边界等,在目前各地改革方案中还不明确。

二是如何界定混合所有制的边界。目前各地对混合所有制的边界界定和而不同。其中,广东较为激进,认为除了极少数国企和国资投资运营公司外,均可进行混合所有制改革。而天津的意见相对谨慎,要求在重要民生领域保持国资控股,在优势支柱行业和金融核心企业相对控股。总体来看,实施混合所有制的具体领域、混合比例、股权结构和实际控制权等问题,还急需中央层面提供总体规划和细则指导。

此外,在如何改革授权经营体制,组建国有资本运营公司;在管理层激励和员工持股等方面,都急需中央层面有顶层设计意图、比较明确的规范文件和操作性实施细则,以确保地方改革符合总体改革方向。■

(本文系上海国有资本运营研究院课题组研究成果,主要参与人有罗新宇、田志友、李郡,均为上海国有资本运营研究院研究人员。专题所用图表均为课题组提供。周知秋编辑,工作邮箱:zhouzq@thepaper.cn)

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